Проблемы общества – основа нормотворческой деятельности

Президент Касым-Жомарт Токаев в интервью газете «Egemen Qazaqstan» отметил: «В соответствии с концепцией «слышащего государства» я требую от государственных органов учитывать общественное мнение» и «Главным требованием к чиновникам и руководителям всех уровней является их способность держать руку на пульсе общественных настроений и событий, слушать и слышать чаяния людей, своевременно и результативно реагировать на них, принимать правильные решения. Они должны следовать принципу «не человек для государства, а государство для человека».

Безусловно, главным и актуальным вопросом любого государства является обеспечение нормального уровня жизни своих граждан, удовлетворение их запросов и требований. То есть решения должны приниматься на основе запросов населения.

В этой связи проблемные вопросы должны рассматриваться тщательно, всесторонне, с учетом правоприменительной практики, положительного международного опыта, а также на предмет наличия пробелов и коллизий в действующем законодательстве.

К сожалению, практика показывает, что на сегодняшний день жалобы граждан рассматриваются лишь на предмет выявления нарушения законодательства должностными лицами. При этом чиновниками, рассматривающими обращения, не проводится анализ нормативных правовых актов и не принимаются меры по устранению норм, нарушающих права казахстанцев.

Поэтому на данный момент главной задачей является разъяс­нение тесной взаимосвязанности проблем населения и нормотворческой деятельности.

При изучении проблем населения необходимо рассматривать не только официальные обращения граждан (хотя они являются первостепенными и важными), но также отклики, высказывания, статистические данные и так далее. Мною систематизировано более 20 видов источников, откуда можно почерпнуть информацию о проблемах, волнующих население.

Данные источники разделены на следующие три группы.

Первая: содержание официальных обращений граждан в адрес Президента, Премьер-минист­ра, центральных государственных органов и органов местного государственного управления (личные блоги руководителей и акимов), депутатов Парламента и маслихатов, квазигосударственных органов, омбудсменов, а также в общественные приёмные партий, на портал электронного правительства, площадку «Открытый диалог» и «Е-Өтініш».

Вторая – это результаты социологических исследований, опросов, статистические данные и так далее, включая отчеты государственных и квазигосударственных органов, национальные доклады, информация от НПО, движений и коалиций, анализ судебной прак­тики, публикации в СМИ.

Третья: социальные сети, новостные каналы и другие интернет-ресурсы, доступные гражданам (Facebook, Instagram, YouTube и так далее), где есть комментарии и высказывания граждан.

В Казахстане рассмотрение обращений граждан регулируется специальным разделом Административного процедурно-процессуального кодекса РК, согласно которому под обращением следует понимать направленные в административный орган или должностному лицу заявление или жалобу.

Из данного понятия следует, что обращениями считаются только официально направленные заявления и жалобы.

Однако проблемные вопросы могут быть выражены гражданами, как указано выше, самыми разными способами – от комментариев в соцсетях до ответов в рамках различных опросов, соц­исследований.

Поэтому понятие «обращение» следует применять ко всем формам выражения мнения граждан по тому или иному вопросу, которые могут и не направляться официально.

Так, при изучении проблемного вопроса, касающегося обращения граждан, необходимо установить следующие две основные причины, исходя из которых будут определены дальнейшие действия субъекта, изучающего или рассматривающего данный вопрос.

Первая – нарушение прав, связанное с неисполнением норм законодательства должностными лицами и иными представителями государственных органов или органов квазигосударственного сектора.

Вторая – это проблема, связанная с несовершенством норм действующего законодательства.

В первом случае (при неисполнении норм законодательства) имеется соответствующий механизм рассмотрения жалоб граждан и привлечения к ответственности лиц, виновных в нарушении прав человека. Для определения факта неисполнения норм законодательства достаточно изучить НПА, регулирующий данный вопрос на предмет правильности применения их долж­ностными лицами, и направить обращение в соответствующие органы контрольно-надзорной деятельности.

Но если причиной проблемного вопроса является несовершенство норм действующего законодательства, то необходима подготовка предложений по внесению поправок или разработке нового НПА, что является нормотворчес­кой деятельностью.

Касательно изучения действующего законодательства в целях внесения в них поправок следует вначале определить основные направления, на предмет выявления которых будет проводиться анализ.

Их три: пробелы в законодательстве (неурегулированность отдельных общественных отношений определенной сферы деятельности, порядка реализации структурами государственных органов их функций), коллизии (наличие расхождений или противоречий между нормами права), а также коррупционные риски (нормы, способствующие в процессе их применения совершению коррупционных правонарушений, создающие условия и возможности для такого рода правонарушений).

Для понимания можно на конкретном примере обращения рассмотреть выявление пробелов, коллизий в законодательстве.

Представим ситуацию: гражданин РК просит оказать содействие в решении следующего вопроса: его постоянно (в том числе в выходные дни) преследуют звонки от коллекторских компаний с требованием погасить долг в полном объёме и в ближайшее время, они также беспокоят его родителей, родственников, друзей и коллег. Но гражданин в настоящее время долг полностью погасить по объективным причинам не может, однако у него есть возможности выплачивать его по частям.

Какие действия должно совершить лицо, к которому поступило данное обращение?

Во-первых, изучить отраслевое законодательство по данной теме, в данном случае это Закон «О коллекторской деятельности».

Во-вторых, проверить законность совершенных действий по вопросам: количества и времени звонков; перечня лиц, которым звонили из коллекторской компании; требования полностью погасить долг. Здесь надо понимать, что коллекторские компании действуют в рамках закона, но при этом могут пользоваться пробелами и коллизиями в нём.

Например, закон допускает не соблюдать время звонков, если должник уклоняется от выполнения своих обязанностей; по закону коллекторы имеют право звонить третьим лицам; по договору банковского займа зачастую предусматривается условие о полном погашении в случае просрочки.

Вместе с тем если более подробно изучить действующий закон, то можно выявить пробелы и коллизии, нарушающие права граждан.

Так, по вопросу количества и времени звонков. В соответствии с пунктом 2 статьи 5 Закона РК «О коллекторской деятельности» коллекторское агентство может не соблюдать требования, по которым оно не может взаимодействовать в период с 8.00 до 21.00 в будние дни, не более трёх раз в неделю при личном контакте, не более трёх раз в период с 8.00 до 21.00 в будние дни посредством телефонных переговоров с долж­никами, которые нарушают свои обязанности, предусмотренные законом.

Нарушение должником своих обязанностей, в том числе по незнанию законов, не должно способствовать злоупотреблению правом со стороны коллекторского агентства. В случае если долж­ник не исполняет своих обязанностей, необходимо прекратить коллекторское производство и начать взыскивать задолженность в судебном порядке. В этой связи нужно исключить данную норму закона.

По поводу обращений к третьим лицам. По тексту закона неоднократно используется термин «третье лицо», однако в понятийном аппарате документа отсутствует его определение. И недобросовестные коллекторы связываются с родственниками, коллегами, друзьями должника, не имеющими отношения к договору займа, оказывают давление на них, раскрывают персональную информацию, банковскую тайну должника.

В этой связи необходимо закрепить в законе понятие «третье лицо» с исчерпывающим перечнем лиц, а также отдельно установить нормы о конкретных и прозрачных правилах взаимодействия с ними.

Относительно требования немедленного погашения задолженности. Данное право у кредиторов и коллекторов предусмотрено законом о банках и договором займа.

Вместе с тем статьей 5 закона предусмотрено право должника на обращение с заявлением в коллекторское агентство о пересмотре условий займа. Однако коллекторские агентства зачастую сообщают о праве на подачу заявления в последнюю очередь либо вовсе опускают данный момент.

Для того чтобы решить данную проблему, предлагается отдельно выделить обязанность коллекторского агентства по информированию должника о его правах и возможностях.

Также необходимо в Кодексе об административных правонарушениях предусмотреть административную ответственность для коллекторских агентств за нарушение закона.

Вышеуказанным образом должно осуществляться полноценное рассмотрение обращений граждан.

На сегодняшний день в силу доступности и удобности социальные сети также являются важным инструментом, с помощью которого можно определять настроение людей или их отношение к тому или иному вопросу, принятому государственным органом решению, общественно-политическому событию и так далее.

В этой связи необходимо отдельно анализировать социальные сети, в результате чего появится возможность своевременно реагировать на возникшую проблему.

Здесь отправная точка – непосредственно публикация (пост, новостная статья и так далее), сообщающая и поднимающая ту или иную общественно значимую для населения проблему. Ответная реакция на неё – комментарии, отклики, высказывания граждан.

Таким образом, создается определенный диалог между автором поднимаемого вопроса (государство, государственный орган, должностное лицо и так далее) и лицами, на которых он распространяется, что и будет предметом исследования.

Исследование проводится на предмет выявления отношения населения, которое может привести к негативным социальным явлениям и протестным настрое­ниям.

Негативное социальное явление – это недовольство существующим положением из-за нерешенности проблемных вопросов, действием или бездействием органов государственной власти, выраженное в форме жалоб, исков и обращений либо иным образом, которые ведут к возникновению протестного наст­роения населения.

Протестное настроение, в свою очередь, это уровень накала общественного мнения, когда у граждан возникло недовольство существующим положением, действием или бездействием органов государственной власти и назрела готовность выразить протест в любой форме (негативные комментарии и посты, митинги, голодовки и иные меры, чтобы привлечь внимание властей и добиться выдвинутых требований).

В мировой практике для определения и отслеживания состояния и уровня удовлетворенности населения проводится сентимент-анализ – один из современных методов анализа, применяемых для определения эмоциональной тональности (негативной⁄позитивной) мнений, содержащихся в текстах комментариев граждан. С его помощью изучается массив комментариев под статьями в СМИ, в социальных сетях и других источниках для оценки мнений, выраженных гражданами.

Для обеспечения качественного анализа социальных сетей рекомендуется разработка соответствующих методических рекомендаций с учетом международной практики в области применения сентимент-анализа.

Отдельно следует рассмотреть вопросы проведения социальных исследований, поскольку некачест­венно проведенное соц­исследование приведет к принятию неверных решений, недоверию населения к органам власти, низкой вовлеченности.

Для разработки методики проведения социологических исследований, позволяющей получить самую достоверную информацию и которая в будущем должна быть признана не только в Казахстане, но и в других странах, рекомендуется изучить методологию Уоррена Митофски – автора технологий «экзитпол» и многих методов опроса граждан, переписи населения, основанных на принципах выбора метода случайного отбора; заполнения респондентом анкеты (сразу – по горячим следам); гарантии анонимности; использования оперативных данных; комбинированного опроса нескольких методов; применения цифровых технологий; получения данных в режиме реального времени и других.

В целом необходимо создание цифровой платформы для размещения результатов социологических исследований, которая может служить инструментом оперативного изучения общест­венного мнения по отдельным вопросам, что окажет большую помощь в нормотворческом процессе государства.

Таким образом, необходимо внедрить механизм комплексного и полного анализа проблемных вопросов и обращений граждан, по результатам чего будет осущест­вляться законопроектная работа.

Для реализации вышеуказанных предложений считаю необходимым принять ряд мер. В их числе – создание специальной группы по анализу обращений граждан (проблем общества), размещённых на портале «Е-Өтініш», и привлечение её к аналитической работе с обращениями граждан.

Следует также организовать сотрудничество с партиями, НПО и так далее для получения информации о содержании обращений граждан, анализе социальных проблем, результатах социсследований. Необходимо разработать и внедрить методические рекомендации по проведению анализа обращений граждан, сентимент-анализа, социологических исследований и других замеров.

Также есть предложение соз­дать открытый Реестр проблем граждан в следующей форме: проблемный вопрос – реализация – название законопроекта – инициаторы – стадия исполнения (например: агрессивная реклама букмекерских контор, социальный негатив в обществе относительно работы лотоклубов, лототерминалов – внесение поправок в законодательство в области игорного бизнеса, лотерей и лотерейной деятельности – законопроект «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по вопросам игорного бизнеса, лотерей и лотерейной деятельности» – инициатор...).

Реализация данного механизма анализа обращений граждан позволит установить чёткие основания для инициирования законопроектов депутатами и максимально охватить проблемы населения, требующие законодательного разрешения.

На основании вышеизложенного следует понимать, что нормо­творческая деятельность является постоянно повторяющимся непрерывным процессом, который включает в себя анализ проблемных вопросов граждан; выработку предложений по улучшению норм; разработку соответствующих проектов; принятие нормативных правовых актов; анализ выявленных проблем по итогам изучения правоприменительной практики, который приводит к разработке и принятию НПА и так далее.